Главная /
Рефераты / ПРИНЦИПЫ И ТЕХНОЛОГИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ СФЕРЫ В РЕГИОНЕ
ПРИНЦИПЫ И ТЕХНОЛОГИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ СФЕРЫ В РЕГИОНЕ
Цели и задачи реформирования жилищно-коммунального хозяйства.
Приоритетная роль жилищной политики. Региональные особенности реформирования жилищно-коммунальной сферы. Технологии реформирования ЖКХ
Цели и задачи реформирования жилищно-коммунального
хозяйства
Целью реформирования жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является его перевод на рыночные, социально ориентированные принципы функционирования для удовлетворения потребностей населения в жилищно-коммунальных услугах.
Реализация поставленной цели требует решения четырех групп задач:
• снижения стоимости и повышения качества жилищно- коммунальных услуг;
•. совершенствования механизма финансирования отрасли;
• реформирования социальной политики в сфере ЖКХ;
• обеспечения государственного контроля состояния жилищного фонда.
1. Снижение стоимости и повышение качества жилищно-коммунальных услуг включают в себя следующие аспекты:
1.1. Формирование многообразия собственников в жилищной сфере путем создания товариществ собственников жилья (ТСЖ).
Объединение собственников жилья в товарищества собственников жилья - наиболее эффективный способ защиты их прав, влияния на стоимость и качество предоставляемых услуг.
Необходимые предпосылки развития ТСЖ:
• упрощение и удешевление процедуры регистрации товарищества;
• возможность получения товариществом установленных дотаций из местных бюджетов на текущее содержание кондоминиума и капитальный ремонт;
• предоставление налоговых льгот в пределах компетенции представительных органов региональной и местной власти;
• выделение земельных участков в общую долевую собственность членов товарищества, что позволит привлечь за счет ее коммерческого использования дополнительные источники финансирования работ по обслуживанию и ремонту жилья;
• урегулирование вопросов бухгалтерской отчетности и налогообложения ТСЖ как некоммерческих организаций, что улучшит финансовую ситуацию по обслуживанию жилья и привлечет к этому процессу большее количество желающих стать его участниками.
1.2. Демонополизация обслуживания муниципального жилищного фонда и формирование рынка услуг ЖКХ.
Решение этой задачи предусматривает:
• разделение функций заказчика услуг ЖКХ и подрядчиков по их предоставлению;
• формирование службы заказчика (управляющей компании) как субъекта рыночных отношений;
• проведение конкурсного отбора подрядчиков для текущего обслуживания жилья и проведения капитального ремонта;
• формирование системы эффективных договорных отношений на жилищно-коммунальные услуги.
1.3. Регулирование деятельности естественных локальных монополий по оказанию коммунальных услуг. Это регулирование может осуществляться с помощью следующего механизма:
• регулирование цен на услуги естественных монополистов путем контроля затрат и рентабельности (практика показывает, что наиболее завышенными затратными статьями являются амортизационные отчисления в результате завышения стоимости основных фондов);
• выделение работ, которые могут проводиться на конкурсных началах (такими работами могут стать поставка сырья, материалов и особенно ремонтные работы, которые сегодня ведутся наиболее неэффективно);
• содействие внедрению альтернативных видов технологий с целью демонополизации предоставления услуг.
1.4. Реализация задач ресурсосбережения как ОДНОГО ИЗ наиболее крупных источников роста эффективности жилищно-коммунального хозяйства. Это потребует разработки программ, включающих следующие меры:
• разработка технических и организационных мер по установке приборов учета и регулированию потребления коммунальных услуг;
• формирование внебюджетных источников кредитного финансирования работ по ресурсосбережению;
• разработка рекомендаций по выбору технологий для ресурсосбережения в жилищном фонде;
• методическое обеспечение тарифной политики ресурсоснаб- жающих организаций в связи с проведением мероприятий по ресурсосбережению.
2. Совершенствование механизма финансирования отрасли позволит создать финансовые предпосылки для становления этой сферы как отрасли реальной рыночной экономики.
Эта задача состоит из трех частей:
1. Переход на новую систему оплаты жилищно-коммунальных услуг включает:
• определение социальных стандартов услуг ЖКХ и источников бюджетной поддержки;
• введение полной оплаты не первого жилья и жилья, превышающего некоторые социальные нормативы;
• ускоренные темпы роста оплаты населением тех услуг, в предоставлении которых возможно развитие конкуренции или эффективной системы антимонопольного регулирования.
2. Реформирование системы ценообразования на услуги ЖКХ, означающее:
• введение в структуру оплаты жилищных услуг населением накоплений на капитальный ремонт;
• введение платы за наем муниципального жилья, что позволяет дифференцировать оплату жилья в зависимости от его потребительских свойств (качества и местоположения);
• включение затрат по страхованию жилья в оплату жилищных услуг;
• ликвидацию перекрестного субсидирования коммунальных услуг промышленными предприятиями.
3. Создание механизма привлечения внебюджетных инвестиций в ЖКХ включает:
• разработку методологии привлечения заемных или кредитных ресурсов на развитие инфраструктуры коммунального хозяйства, что позволит сгладить влияние на уровень тарифов пикового характера инвестиционных затрат, равномерно распределить их возмещение на более длительный период и сохранить оплату жилищно-коммунальных услуг на уровне, доступном для населения;
• приведение бухгалтерской отчетности жилищно-коммунальных предприятий в соответствие с международными стандартами, что обеспечит прозрачность структуры тарифа и расширит возможности привлечения иностранных инвестиций.
3. Реформирование социальной политики в сфере ЖКХ предусматривает:
1) обеспечение адресной социальной защиты семей с низкими доходами в виде жилищных субсидий;
2) предоставление льгот отдельным категориям граждан по оплате услуг ЖКХ.
4. Обеспечение государственного контроля за состоянием жилья включает такие меры, как:
1) организация жилищных инспекций во всех субъектах Российской Федерации;
2) обеспечение контроля за соблюдением параметров качества содержания жилищного фонда вне зависимости от формы собственности.
Приоритетная роль жилищной политики
Реформа жилищно-коммунального хозяйства, начатая в Российской Федерации в начале 1990-х годов, является одним из приоритетных направлений социально-экономической политики государства.
Приоритетная роль активной жилищной политики обусловлена весомой долей вкладываемых в жилищную сферу средств - более 25% общего объема инвестиций. Значительная часть (в среднем 40—60%) общих расходов бюджета территорий направляется на дотирование эксплуатации и ремонта объектов жилищ- но-коммунального хозяйства, что является одной из причин сегодняшнего бюджетного кризиса.
Несмотря на резкое сокращение бюджетного финансирования, в целом за годы жилищной реформы удалось стабилизировать ввод жилья. При этом в ряде регионов ввод жилья даже увеличился, в основном за счет индивидуального жилищного строительства и привлечения внебюджетных источников финансирования. Объем ввода индивидуальных жилых домов в настоящее время составляет около одной трети общего объема ввода жилья в сравнении с 13% в 1992 г.
Продолжается бесплатная приватизация жилья, что создает условия для становления и развития рынка жилья. На начало 1998 г. в собственность граждан передано свыше 12 млн квартир общей площадью более 600 млн кв. м, или около 37% всего государственного и муниципального жилищного фонда России, подлежащего приватизации.
Численность семей, стоящих в очереди на улучшение жилищных условий, за годы реформы уменьшилась на 2,5 млн человек, средняя обеспеченность жильем увеличилась на 1,3 кв. м общей площади и составила 18 кв. м на человека.
В ходе реформы жилищно-коммунального хозяйства совершенствуется система оплаты жилищно-коммунальных услуг, вводятся договорные отношения между субъектами собственности, хозяйствования и потребления в жилищно-коммунальной сфере, создаются службы заказчика в муниципальных образованиях, внедряется схема заключения договоров обслуживания жилья на конкурсной основе с привлечением организаций всех форм собственности.
Завершается процесс передачи ведомственного жилья и объектов коммунального назначения в муниципальную собственность. В ряде регионов началось создание товариществ собственников жилья на базе кондоминиумов, сформировавшихся в процессе приватизации и развития рынка жилья. За годы реформ заметно повысились ставки оплаты жилищно-коммунальных услуг, при этом доля населения в покрытии эксплуатационных издержек возросла с 2—3 до 20—40%.
Острота жилищной проблемы не снижается: в ряде регионов продолжается сокращение объема жилищного строительства, что объясняется прежде всего снижением инвестиционной активности в результате высокой стоимости кредитных ресурсов и низкой платежеспособности населения.
Поскольку цены на жилищно-коммунальные услуги росли темпами, опережающими инфляцию, то и доля бюджетных дотаций на содержание жилищного фонда и на разницу в ценах на тепловую энергию в городских бюджетах не уменьшилась. Ситуация усугубляется неблагоприятной динамикой доходов населения, что сдерживает темпы и удлиняет этапы реформы ЖКХ.
Наблюдается сильная дифференциация в темпах реформы ЖКХ между субъектами Российской Федерации и отдельными муниципальными образованиями.
При этом регионы, проводящие политику медленного изменения оплаты жилья, как правило, получают большую помощь из федерального бюджета. Используемые для обоснования трансфертов утвержденные субъектами Российской Федерации региональные расчетные тарифы на отдельные услуги, представляемые как "экономически обоснованные", нередко различаются в 4—6 раз.
Появилась необходимость поиска новых подходов в проведении жилищной реформы с целью ее ускорения и повышения социальной направленности. Целями жилищной политики на ближайшую перспективу являются:
• обеспечение доступности улучшенных жилищных условий для более широких групп населения;
• сохранение предоставления жилья малоимущим гражданам, военнослужащим и некоторым другим группам населения бесплатно или за доступную плату;
• внедрение адресной поддержки граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, с учетом уровня их дохода и времени ожидания в очереди;
• совершенствование эффективности жилищно-коммунального хозяйства на базе коренного реформирования систем управления, обслуживания и финансирования в этой сфере, реализация нового этапа Государственной целевой программы "Жилище" и Федеральной целевой программы "Свой дом".
Реализация жилищной политики будет осуществляться по следующим основным направлениям:
• завершение создания правовой базы жилищной реформы, в частности принятие Жилищного и Градостроительного кодексов, законов, обеспечивающих кредитование строительства и приобретения жилья, и других правовых актов, необходимых для ускорения жилищной реформы;
• активизация усилий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на увеличении ввода жилья и более рациональном использовании существующего фонда;
• расширение источников и обеспечение устойчивости финансирования жилищного строительства с увеличением доли внебюджетных инвестиций и кредитных ресурсов;
• проведение прогрессивной технической политики в области капитального строительства и реконструкции жилья, использование современных архитектурных и градостроительных решений;
• совершенствование структуры жилищного фонда по формам собственности с приоритетом частного жилья; развитие рынка жилья; использование бесплатно полученных гражданами в процессе приватизации квартир в качестве первичного капитала для улучшения жилищных условий (развитие вторичного рынка жилья);
• продолжение реформы жилищно-коммунального хозяйства с последовательным совершенствованием системы оплаты жилья, сокращением бюджетных дотаций, снижением издержек и тарифов при поддержании стандартов качества услуг через энергосбережение, а также развитие конкуренции при предоставлении услуг, связанных с управлением и содержанием жилищного фонда;
• смягчение процесса перехода к бездотационному функционированию жилищно-коммунального хозяйства для населения, совершенствование адресной защиты малообеспеченных граждан;
• обеспечение стандартов качества условий проживания.
Большое значение на новом этапе реализации жилищной реформы будет иметь утвержденная Правительством Российской Федерации Федеральная целевая программа "Свой дом", затрагивающая интересы значительной части населения России. В соответствии с этой программой стоимость 1 кв. м общей площади в доме не должна превышать среднего 2-месячного денежного дохода на душу населения в субъектах Российской Федерации вследствие использования более эффективных строительных технологий, создания кредитной системы финансирования строительства и приобретения жилья и государственной поддержки населения в форме безвозмездных субсидий.
Особо важными вопросами жилищной политики являются приватизация жилья и передача ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность. Бесплатная приватизация жилья в государственном муниципальном жилищном фонде остается основным способом обеспечения начального капитала граждан, который мог бы быть использован при улучшении жилищных условий через рынок жилья.
Политика стимулирования приватизации будет продолжена, с тем чтобы к 2000 г. довести долю жилья, находящегося в частной собственности, до 60—65% всего жилищного фонда. Наряду с этим целесообразно сохранить 35—40% квартир в государственной или муниципальной собственности в качестве жилищного фонда социального использования, предоставляемого по договору найма (социального найма).
В области финансирования жилищного строительства и приобретения готового жилья реформой ЖКХ предусматриваются:
• всемерное развитие жилищного кредитования, в первую очередь предоставление банками гражданам долгосрочных ипотечных кредитов на приобретение квартир и индивидуальных домов;
• содействие развитию среднесрочного кредитования жилищного строительства на основе совершенствования законодательной базы, обеспечивающей использование земельных участков и незавершенных объемов строительства в качестве залога недвижимого имущества;
• использование кредитов и грантов иностранных государств и международных финансовых организаций;
• развитие банковской системы жилищных сбережений с использованием именных жилищных накопительных счетов, защищающих вклады от инфляции и обеспечивающих целевое использование средств;
• государственная поддержка граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в виде безвозмездных субсидий как основной формы использования бюджетных средств, предназначенных для инвестирования в жилищную сферу;
• расширение комплекса мер, направленных на государственную поддержку жилищного строительства в субъектах Российской Федерации, активизация работы региональных и местных фондов развития жилищного строительства, выпуск жилищных сертификатов, осуществление мер по сокращению незавершенного жилищного строительства;
• обеспечение жильем военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, северян, вынужденных переселенцев, граждан, пострадавших от аварий и стихийных бедствий, и некоторых других групп населения, остро нуждающихся в жилье, на основе соответствующих федеральных программ в объемах, предусмотренных федеральным бюджетом;
• установление практики финансирования строительства и бесплатного предоставления муниципального жилья только малоимущим гражданам за счет местных бюджетов.
Основной акцент в инструментарии реформы системы жилищного финансирования будет сделан на обеспечении доступности приобретения гражданами жилья на рынке через развитие системы долгосрочного ипотечного жилищного кредитования.
С этой целью:
• гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий за счет бюджетных средств, будут предоставляться безвозмездные субсидии на строительство или приобретение жилья, компенсации и другие формы безвозмездной помощи с целью частичного или полного погашения первого взноса при получении долгосрочного кредита, предоставляемого на коммерческих условиях;
• создаются условия для широкого привлечения в сферу долгосрочного жилищного кредитования кредитных ресурсов банков, индивидуальных и институциональных инвесторов и доступа к этим средствам максимально возможного числа семей с целью финансирования приобретения жилья в собственность;
• предполагается использование на возвратной основе бюджетных средств в качестве дополнительных кредитных ресурсов для рефинансирования выданных коммерческими банками правомочных долгосрочных жилищных кредитов установленным категориям граждан.
Особое внимание уделяется развитию инфраструктуры районов жилой застройки (жилищной инфраструктуры) на основе рыночных методов. Будет стимулироваться приток внебюджетных инвестиций в инфраструктуру, связанную с жилищным сектором, с тем чтобы избавить муниципалитеты от необходимости финансирования большей части капитальных вложений в жилищную инфраструктуру из текущего бюджета.
По мере снижения процентной ставки по кредитам банков муниципалитеты будут более интенсивно использовать среднесрочные и долгосрочные заемные средства в целях финансирования развития жилищной инфраструктуры. В этом случае возврат кредитов банков и выплаты по облигационным займам, взятым Hat развитие жилищной инфраструктуры, могут быть обеспечены за счет доходов предприятий коммунального хозяйства, которые они получают от потребителей услуг в результате эксплуатации объектов инфраструктуры. Источником исполнения заемных обязательств служит увеличение тарифов на соответствующие коммунальные услуги. При этом расчет величины индекса увеличения тарифа с целью погашения долга, взятого на развитие определенного типа жилищной инфраструктуры, целесообразно производить исходя из общей выручки соответствующего предприятия коммунального хозяйства, полученной со всей обслуживаемой данным предприятием территории, а не только с той ее части, где реализуется проект развития.
В среднесрочной перспективе использование рыночных методов финансирования развития жилищной инфраструктуры предполагает:
• переход муниципальных предприятий и муниципалитетов на международные стандарты бухгалтерского учета и раскрытия информации, что значительно расширит для них рынок инвесторов (кредиторов) и улучшит условия заимствования;
• рационализацию платежей (ставок, тарифов) за коммунальные услуги, постепенное увеличение доли населения в покрытии издержек на коммунальные услуги, ликвидацию практики перекрестного субсидирования, введение инвестиционной составляющей в структуру тарифа.
Региональные особенности реформирования жилищно-коммунальной сферы
Важнейшим условием успешного реформирования жилищно- коммунальной сферы, обеспечивающего защиту интересов потребителей и гарантированное качество обслуживания, является учет национальных, исторических, географических, климатических, демографических и других особенностей регионов и территорий.
Общими для всех регионов задачами являются разрушение монополизма, развитие договорных отношений в сфере производства и потребления жилищно-коммунальных услуг. Эти задачи реализуются службами заказчика по жилищно-коммунальным услугам, которые созданы более чем в 50% регионов России.
Многие такие службы заказчика созданы лишь формально и далеко не всегда эффективно реализуют свои функции. Часто это объясняется отсутствием должной профессиональной подготовки и опыта работы у сотрудников служб заказчика, а также научно обоснованных форм и методов организации их деятельности.
В то же время службы заказчика, созданные, согласно утвержденным на федеральном уровне типовым документам, в Новгородской, Рязанской областях и других регионах, обеспечивают непосредственное экономическое воздействие органов местного самоуправления на качество жилищно- коммунального обслуживания населения и более эффективный сбор платежей через формируемый механизм договорных отношений.
Общим недостатком развития рыночных отношений в ЖКХ является отсутствие механизма, регулирующего взаимные обязательства сторон и согласование этих обязательств. Не отработан механизм применения экономических санкций за нарушение условий договора, а также инструментарий регулирования отношений в жилищно-коммунальной сфере в системе: орган местного самоуправления - заказчик - производитель - потребитель услуг.
В Оренбургской и Курской областях апробированы такие механизмы, которые обеспечивают надлежащее качество предоставляемых услуг и экономические санкции за нарушение договорных отношений. Во многих крупных городах проводятся конкурсы на обслуживание жилья. Так, в Москве, Петрозаводске, Рязани, Нижнем Новгороде, Владимире и других городах на конкурсной основе обслуживается от 8 до 25% муниципального жилья.
В целом слабая проработка экономических и правовых механизмов взаимодействия субъектов рыночных отношений в ЖКХ ведет на практике к сохранению преимущественно административных методов управления, преобладанию волевых решений, а соответственно - к неэффективной организации обслуживания населения, что подрывает доверие к органам регионального и муниципального управления, осуществляющим реформы в ЖКХ.
Правовая неопределенность взаимоотношений предприятий и потребителей усугубляется также несовершенством договоров найма жилого помещения. Процесс перехода от традиционных ордеров к договорам найма находится лишь в самой начальной стадии и практически осуществляется только в 10 регионах России.
Одним из важных элементов реформирования жилищно- коммунального хозяйства является внедрение экономических форм контроля за исполнением условий договоров между органами местного самоуправления (или уполномоченными ими службами, выполняющими функции заказчика), производителями услуг и их потребителями, а также надзор за состоянием жилищного фонда и коммунальных объектов любой формы собственности. Эти функции возлагаются на органы местного самоуправления и государственной жилищной инспекции субъекта Российской Федерации.
Платежи населения уже к настоящему времени занимают заметное место в финансировании предприятий отрасли. Отношение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги к издержкам по их оказанию существенно различается по регионам России: от 15% в Ульяновской области до 60% в Самарской.
Практика показывает, что поддержание региональными и местными органами власти тарифов на жилье и коммунальные услуги на необоснованно низком уровне, установление низкой доли их оплаты в семейном бюджете не делают их более приемлемыми для населения, поскольку значительно снижают качество услуг. Кроме того, такая практика рано или поздно приведет к обвальному росту тарифов, что для населения будет еще более болезненным. В то же время фактические сборы платежей оказываются значительно ниже установленных как вследствие наличия у граждан прав на льготы и субсидии, так и по причине задолженности по оплате услуг. В частности, в настоящее время насчитывается 43 категории населения, пользующиеся льготами по оплате жилья и коммунальных услуг. Это более 50% населения России, проживающего в государственном и муниципальном жилищном фонде.
Тарифы для промышленных потребителей, которые раньше в десятки раз превышали тарифы для населения и представляли по сути скрытый налог на промышленность, сейчас значительно пересмотрены.
Так, если в Москве в 1992 г. тарифы на воду для промышленных потребителей в 87 раз превышали тарифы для населения, то к началу 1998 г.
это превышение сократилось до 9 раз. Подобное сокращение перекрестного субсидирования осуществляется в Волгограде и других промышленных центрах России, в Ленинградской, Курской, Белгородской областях, в Карелии.
Практически во всех регионах России началось формирование служб, предоставляющих гражданам субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг.
На местах представлены следующие организационно-правовые формы структур, осуществляющих социальную защиту населения при оплате жилья:
— в Белгородской, Владимирской, Курской, Ленинградской, Новгородской и других областях службы субсидий созданы как отделы при администрациях городов;
— в Оренбургской, Ростовской, Челябинской областях, республиках Коми, Карелии и других службы субсидий созданы в составе органов жилищно-коммунального хозяйства, в основном служб заказчика;
— в Красноярском крае и других регионах имеет место создание службы субсидий при органах социальной защиты.
Численность работающих в отделе субсидий колеблется от 2 до 0,2 человека на 1000 жителей.
В Белгородской, Оренбургской, Курской, Московской областях и других помимо муниципальных служб субсидий создаются региональные центры, основными функциями которых являются координация деятельности городских служб, обеспечение соблюдения законодательства в области предоставления субсидий гражданам.
Максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг колеблется по городам России от 8 до 16% совокупного дохода семьи.
В ходе реформы во всех регионах создается и действует система государственного надзора за качественным и надежным жилищно-коммунальным обслуживанием населения. Региональные лицензионные центры осуществляют лицензирование деятельности предприятий, оказывающих услуги по эксплуатации жилищного фонда и инженерных систем городов и населенных пунктов, ритуальному обслуживанию населения, не допуская на рынок производства услуг организации с низкой отраслевой квалификацией. На местах работают органы по защите прав потребителей и территориальные структуры Государственного комитета по 442 антимонопольной политике, от деятельности которых во многом зависит результативность реформ, проводимых в жилищно-коммунальной сфере.
Технологии реформирования жилищно-коммунального
хозяйства
Технологии реформирования ЖКХ регионов прежде всего включают комплекс институциональных преобразований, которые охватывают следующие направления изменения правоотношений и форм собственности:
• продолжение изменения структуры собственности в жилищном фонде (регламентируется Федеральным законом "О приватизации государственного имущества в Российской Федерации" от21 июля 1997г.№ 123- ФЗ// Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3595);
• создание товариществ собственников жилья (регламентируется Федеральным законом "О товариществах собственников жилья" от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. №25. Ст. 2963);
• преобразование предприятий ЖКХ в хозяйствующие субъекты с более высокой степенью независимости и ответственности, в равноправных партнеров договорных отношений, в том числе путем акционирования;
• муниципализация государственных предприятий ЖКХ.
Одним из важнейших условий результативности реформ ЖКХ
является развитие договорных отношений, которое предполагает переход от освоения формальных процедур заключения договоров предприятий ЖКХ с органами местного самоуправления и потребителями к созданию единого правового поля, обеспечивающего сочетание прав, обязанностей и ответственности участников договорных отношений, защиту интересов потребителей, независимость и ответственность предприятий, эффективную регулирующую роль местного самоуправления. Органы местного самоуправления имеют право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет. Гражданский кодекс Российской Федерации определил и закрепил нормы, регулирующие права собственности, договор найма жилого помещения, принципы договорных отношений органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, юридических и физических лиц и потребителей.
В дальнейшем должны развиваться как форма, так и содержание договоров на обслуживание жилья и на коммунальные услуги. В обязательном порядке в них должны содержаться показатели качества обслуживания, уровень и порядок оплаты услуг, санкции к обеим сторонам за нарушение условий договора. На федеральном уровне должны быть разработаны примерные договоры по каждому виду услуг, на региональном - утверждены формы договоров, отражающие особенности и уровень обслуживания конкретного региона. Кроме того, должна быть разработана система правовой и экономической ответственности заказчика, предприятий ЖКХ и потребителей услуг за уклонение от заключения договоров, за нарушение договорных обязательств по качеству услуг и их оплате.
Нуждаются в совершенствовании и научном обосновании формы и методы государственного регулирования ЖКХ. Организация управления им основана на разграничении функций, прав и ответственности уровней и субъектов управления в соответствии с постановлением Верховного Совета РФ "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". В целях повышения эффективности государственного регулирования деятельности жилищно-коммунального хозяйства, особенно предприятий - естественных монополистов, должен быть разработан Федеральный закон "О государственных минимальных стандартах". Важную роль должно играть в организации регулирования деятельности ЖКХ постановление Правительства РФ от 20 декабря 1997 г. №1613 "О программе демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998-1999 годы".
Правовой основой антимонопольного регулирования, развития конкуренции в ЖКХ является Закон Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и Указы Президента Российской Федерации «О новом этапе реализации Государственной целевой программы "Жилище"» и "О развитии конкуренции предоставления услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищного фонда".
Непосредственный контроль за деятельностью предприятий и организаций ЖКХ, качеством обслуживания, наличием и соблюдением договорных обязательств сторон осуществляют муниципальные службы заказчика и региональные жилищные инспекции. Их деятельность регламентируется Положением о Государственной жилищной инспекции Российской Федерации, Примерным положением о службе заказчика по жилищно-коммунальным услугам, Положением "Об особенностях учета основных производственных фондов ЖКХ в условиях разграничения права владения". В процессе государственного регулирования ЖКХ могут использоваться также "Нормативно-методические документы по организации лицензирования деятельности по эксплуатации инженерных систем городов и населенных пунктов".
Технология реформирования ЖКХ включает и формирование механизма защиты прав потребителей. Правовой основой защиты прав потребителей жилищно-коммунальных услуг является Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей". Для обеспечения социальной защиты низкодоходных семей при переходе жилищно-коммунального хозяйства к рыночным отношениям нужно расширить сферу действия системы жилищных субсидий (в том числе путем пересмотра и упорядочения действующей системы льгот и перевода большей части их в систему субсидий). Для этого необходимо принять на региональном уровне закон "О порядке предоставления гражданам компенсаций, субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг" в соответствии с установленными на федеральном уровне правилами и нормами. Также предстоит разработать нормативный акт, определяющий состав доходов, включаемых в совокупный доход семьи при предоставлении компенсаций (субсидий) на оплату услуг ЖКХ.
Особого внимания требует технология финансового обеспечения реализации реформы ЖКХ. Реформа жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации предусматривает, что при сохранении за органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления права определять основные параметры перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг размеры финансовой помощи, оказываемой субъектам Российской Федерации из средств федерального бюджета (в первую очередь в виде трансфертов), рассчитываются на основании ежегодно определяемых следующих федеральных стандартов:
• федеральный стандарт социальной нормы площади жилья. Этот стандарт составляет 18 кв. м общей площади на одного члена семьи из трех и более человек, 42 кв. м - на семью из двух человек и 33 кв. м - на одиноко проживающего человека;
• федеральный стандарт уровня платежей граждан. Этот стандарт определяется в процентах от стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг (содержание и ремонт жилья, включая капитальный, теплоснабжение, водоснабжение, канализация, газоснабжение, электроснабжение) в среднем по всем видам этих услуг (см. табл.23);
• федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг;
• федеральный стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг. Этот стандарт определяется дифференцированно по регионам Российской Федерации.
Таблица 23
Федеральный стандарт уровня платежей граждан на содержание и ремонт жилья и коммунальные услуги (в %)
Год Доля платежей населения в покрытии издержек
по всем жилищно- коммунальным услугам в том числе
по текущему содержанию и ремонту жилья по капитальному ремонту жилья
1997 35 50 15
1998 50 100 30
1999 60 100 50
2000 70 100 80
2001 80 100 100
2002 90 100 100
2003 100 100 100
При фактическом перечислении средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации предполагается уменьшение расчетного размера трансфертов с учетом величины дополнительных дотаций жилищно-комму- 446
нальному хозяйству, предоставляемых в рамках консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в результате отклонения от установленных федеральных стандартов. В то же время не предполагается уменьшения размера трансфертов для субъектов Российской Федерации, снижающих бюджетные дотации жилищно-коммунальному хозяйству в ходе проведения его реформы.
Этот стандарт рассчитывается исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг (в процентах от совокупного семейного дохода). Максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных слуг в совокупном доходе семьи, исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, составит по годам:
1997 г. — 16%
1998 г. — 18%
1999 г. — 19%
2000 г. — 20%
2001 г. — 22%
2002 г. — 23%
2003 г. — 25%
Органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления самостоятельно в рамках собственной компетенции имеют право определять нормативы социальной нормы площади жилья, предельного уровня платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги, максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с федеральными стандартами или предусматривают собственные дополнительные бюджетные источники для дотирования отрасли ЖКХ сверх федеральных стандартов.
Аналогично может быть построена трансфертная политика субъекта Федерации по отношению к своим муниципальным образованиям. При этом особое внимание следует уделить выполнению федеральных стандартов, нормативов и положений, связанных с реализацией реформы жилищных субсидий, в первую очередь установлению дифференцированной социальной нормы площади жилья в зависимости от состава семьи.
Бюджетное финансирование программы жилищных субсидий рекомендуется выделить отдельной строкой в расходной части местного бюджета и рассматривать как защищенную статью. В
первоочередном порядке средства на компенсацию жилищных субсидий должны перечисляться на счета товариществ собственников жилья и жилищно-строительных кооперативов. Вместе с тем неурегулированность вопроса об источниках финансирования жилищных субсидий не может служить основанием для отказа в начислении компенсаций гражданам.
При формировании региональных и местных нормативов уровня платежей граждан за услуги ЖКХ и предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг следует предусматривать анализ тарифов на эти услуги с целью их понижения за счет исключения необоснованных затрат. Проведение такой работы может привести к ситуации, когда уровень платежей граждан за услуги ЖКХ в процентах от затрат возрастет без изменения стоимости этих услуг для населения. Достижение таких результатов позволит снизить бюджетное дотирование отрасли и будет демонстрировать эффективность жилищно-коммунальной реформы.
Технологии формирования и использования внебюджетных фондов реализации реформы ЖКХ позволяют местным органам власти значительно активизировать местные финансовые источники. Муниципальные бюджеты сегодня не в состоянии обеспечить потребности города в реконструкции и развитии городской жилищной инфраструктуры; снижается качество и ритмичность предоставления коммунальных услуг наряду с повышением эксплуатационных издержек; соответственно растут затраты, которые необходимо предпринять в будущем для исправления ситуации. Вместе с тем сокращение бюджетных источников финансирования приводит к переосмыслению самой концепции инвестирования в жилищную инфраструктуру, к пересмотру приоритетных направлений капитальных вложений, к поиску новых источников средств, к рационализации тарифной политики.
Сама технология финансирования капиталовложений из государственного и муниципального бюджетов, при которой решения о капиталовложениях в инфраструктуру зачастую принимаются в надежде на краткосрочные результаты, без учета экономической эффективности и социальной справедливости, должна быть кардинально изменена.
Одним из приоритетных направлений в этой связи следует считать практику привлечения внебюджетных средств для финансирования инвестиций в жилищную инфраструктуру, причем главным образом в тепло- и энергосберегающие проекты.
В частности, перевод котельных на сетевой природный газ, замена старых энергоемких водяных насосов на современные многоскоростные, внедрение установок по выработке биологического газа на очистных сооружениях с последующим использованием полученного топлива для выработки электроэнергии и тепла на предприятиях водоканализационного хозяйства позволяют значительно снизить себестоимость производства соответствующих коммунальных услуг.
В данном контексте необходимо руководствоваться следующими соображениями:
1. Экономическая целесообразность.
2. Экономическая привлекательность инвестиций в тепло- и энергосберегающие проекты и развитие городской инфраструктуры для инвесторов.
3. Социальная справедливость.
4. Справедливость долгосрочных займов (кредитов) для развития городской инфраструктуры с выплатами по долгам в течение длительного периода, поскольку она служит многие десятилетия не одному поколению.
5. Стимулирование других аспектов реформы ЖКХ и развития рынка долгосрочного кредитования в регионе и городе.
6. Повышение инвестиционной привлекательности города через развитие новых форм обеспечения (залога) муниципальных займов.
Имущественный залог в данном случае не имеет смысла, так как объекты жилищной инфраструктуры малоликвидны. Вместо имущества как залогом, так и источником погашения могут служить коммунальные платежи (выручка коммунальных предприятий). Имеет смысл передавать в залог часть потока платежей населения, так как они обладают наибольшей ликвидностью. Население расплачивается реальными деньгами, и процент неплатежей за коммунальные услуги у населения значительно ниже, чем у предприятий. Кредит целесообразно обеспечивать гарантиями администрации области или города в размере суммы запланированных дотаций. Эти гарантии могут быть оформлены как поручительством, в котором местные органы власти гарантируют возврат кредита из бюджета, так и передачей в залог их векселей.
Похожие рефераты:
